Dans sa Note 45, l’Observatoire de l’habitat dresse un bilan des réformes d’urbanisme adoptées depuis 2004 afin de répondre au défi démographique d’une population qui a bondi de 50 % en deux décennies.

L’évolution de l’urbanisme au Luxembourg, voici l’objet d’étude de la Note 45 que vient de publier l’Observatoire de l’habitat en analysant les transformations des zones à bâtir du pays entre 2004 et 2025. Comme le rappellent les auteurs du document en préambule, la planification urbaine du Grand-Duché doit courir après un essor démographique hors norme. Entre 2004 et 2025, la population a augmenté de 50%, passant de 454 960 habitants à 681 973. «Or, selon les estimations de l’Observatoire de l’habitat, seulement 46 000 logements ont été construits entre 2004 et 2022 sur de nouveaux terrains», indique le rapport.

Pourtant, une série de réformes afin de répondre aux besoins en modernisant l’urbanisme luxembourgeois a été adoptée à partir, déjà, de 2004, telle que la loi du 19 juillet. Cette dernière obligeait les communes «à convertir leurs anciens plans en plans d’aménagement général (PAG) en « nouvelle génération »». L’Observatoire de l’habitat a donc tenté d’analyser cette dynamique et l’évolution globale des plans d’aménagement général (PAG), vingt et une années après cette loi considérée comme une «étape majeure».

Le pari de la densité

Dans ce contexte de pression foncière, la note démontre que l’essor démographique n’a pas été synonyme d’étalement urbain massif. Entre 2004 et 2025, la surface cumulée des zones à vocation résidentielle a augmenté de 1 082 hectares nets, atteignant les 14 839 hectare nets, soit une légère hausse de 8 %. Cela signifie que les nouveaux résidents luxembourgeois ont donc été logés sur une surface quasi inchangée en plus de vingt ans : «87 % des zones résidentielles existant en 2004 ont conservé cette affectation en 2025, et à l’inverse, 81 % des zones résidentielles de 2025 étaient déjà dédiées à cette fonction en 2004».

Parmi les hectares qui sont devenus de nouvelles zones résidentielles, 31 % étaient auparavant des zones vertes, 30 % des zones non affectées et 13 % correspondaient à des zones d’activités économiques et commerciales.

Les auteurs précisent également que «plus de la moitié des nouvelles zones à vocation résidentielle se concentrent dans les trois agglomérations urbaines» que sont l’agglomération du Centre, la région Sud et la Nordstad. La croissance des zones résidentielles n’est cependant pas du seul fait des grandes agglomérations mais aussi des «64 communes à développement endogène, à tendance plus rurale», qui représentent 40 % des nouvelles zones résidentielles

Répartition spatiale des nouvelles zones résidentielles entre 2004 et 2025. (Illustration : Observatoire de l’habitat)

Vers un nouveau modèle de quartiers

Outre le logement, une telle croissance démographique s’accompagne aussi de besoins en matières d’infrastructures, qu’elles soient techniques, sociales ou économiques. Ces différents besoins sont constructibles au sein des zones urbanisées ou destinées à l’être. Ces dernières regroupent les zones résidentielles, d’activités économiques et commerciales, de bâtiments et équipements publics ou encore de sport et loisirs. En 2004, leur surface représentait 8,6 % du territoire national en 2004 (22 327 ha), contre 9,2 % en 2025 (23 797 ha).

Ces 1 470 hectares en plus depuis 2004, soit environ 2 000 terrains de football, correspondent à une croissance de 7 % et à un gain moyen de 70 ha par année. Un chiffre trop faible face aux réels besoins, selon la note : «Cette extension, bien que réelle, reste modérée au regard de la forte hausse de la population et de l’emploi».

Dans le détail, l’Observatoire de l’habitat souligne néanmoins des «évolutions contrastées selon les fonctions urbaines».  Si l’espace dédié au résidentiel n’a progressé que de 8 %, «d’autres types de zones connaissent des transformations plus importantes». Les chiffres démontrent ainsi une forte poussée des équipements publics (+51 %), tandis que les zones d’activités économiques ont, elles, reculé de 18 %. Cette baisse est le signe d’une nouvelle stratégie, celle d’un modèle de développement urbain davantage centré sur la mixité fonctionnelle et la réutilisation de friches industrielles autrefois délaissées.

Affectation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées en 2004 et 2025. (Illustration : Observatoire de l’habitat)